PRESENTACIÓN DOSSIER N° 53 “HÁBITAT Y CIUDAD”

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Publicado el Miércoles, 10 Agosto 2022 17:51

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PRESENTACIÓN DOSSIER N° 53 “HÁBITAT Y CIUDAD”

Este dossier sobre “Hábitat y Ciudad”, al igual que los anteriores sobre “Seguridad en los Territorios”, publicado en el n° 51 de Mundo Urbano en diciembre de 2021, y “Género y Ciudad” en el n° 52 de Mundo Urbanos en julio 2022, reúne una selección de trabajos presentados en el 4to Congreso Latinoamericano de Estudios Urbanos (4CLEU) “Transformaciones Metropolitanas en América Latina. La investigación frente a nuevos escenarios”, realizado en octubre de 2019 en el campus de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) y organizado por el Instituto del Conurbano (ICO) en el marco de URBARED, que es una red sobre problemáticas urbanas en América Latina integrada por el ICO-UNGS, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y la Universidad Nacional de Quilmes.

El Congreso se organizó en 12 ejes temáticos y 35 mesas de trabajo donde se presentaron 148 ponencias de publicadas en las Actas del 4CLEU http://urbared.ungs.edu.ar/project/4to-congreso-latinoamericano-de-estudios-urbanos/) 

En particular, la problemática del Hábitat y la Ciudad, tal como se presenta en las grandes regiones metropolitanas de América Latina es tal vez uno de los desafíos que es necesario estudiar, con vistas a revisar los diversos abordajes, pues se trata de la manifestación más acabada de una creciente desigualdad social y territorial. Es un tema clásico, es cierto, pero continúa interpelando, pues se requiere de nuevas herramientas conceptuales y metodológicas para comprender los procesos de una configuración metropolitana cada vez más desigual y menos sustentable, por un lado, y de políticas públicas e instrumentos, que amplían la agenda urbana incorporando la perspectiva de derechos, el enfoque de géneros y diversidades por el otro.

Nos alegra mucho que esta selección de trabajos presentados en el 4CLEU, pueda ser publicada por Mundo Urbano y aporte a una discusión necesaria.

Andrea Catenazzi

Decana (ICO-UNGS)

Gonzalo Vázquez

Secretario de Investigación y Desarrollo Tecnológico y Social (ICO- UNGS)

INTRODUCCIÓN DOSSIER HÁBITAT Y CIUDAD

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Publicado el Miércoles, 10 Agosto 2022 17:52

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INTRODUCCIÓN DOSSIER HÁBITAT Y CIUDAD

Coordinadora Editorial de Urbared:

María Guillermina Zanzottera

Editoras Invitadas:

Alicia Ziccardi, María Cristina Cravino y Eugenia Jaime

Los siguientes artículos fueron presentados en una primera versión en 4° Congreso Latinoamericano de Estudios Urbanos “Transformaciones Metropolitanas en América Latina. La investigación frente a nuevos escenarios” en 2019. Los cuatro fueron inscriptos en el Eje “Hábitat y desigualdades urbanas".

La desigualdad urbana, segregación socio espacial y pobreza estructural, son problemáticas que requieren ser examinadas desde un abordaje integrador que permita articular las particularidades que acarrea la población en su vida cotidiana. En ese sentido interesa reflexionar desde una perspectiva estructural acerca de los conceptos, las interacciones realizadas por los actores, los desplazamientos, su distribución y los instrumentos de medición y mapeo de los observables de estas problemáticas.

Los movimientos sociales y el derecho a la ciudad

El derecho a la ciudad es una noción con significados diferentes según los autores que se consideren, pero desde que la acuñó Henri Lefebvre a la actualidad conserva la fuerza de ser una apelación movilizadora de la ciudadanía y transformadora de la realidad urbana y social.

Lefebvre en su libro “Le Droit à la ville”hace un original análisis y una profunda crítica a una realidad urbana que conducía a la desintegración de la ciudad como proyecto colectivo. Frente a ello recupera el valor social y humano del barrio y de la calle, el derecho a la ciudad. La idea que subyace es que la ciudad es producida social e históricamente y la distingue de lo urbano, al considerar que la primera es una “realidad presente, inmediata, dato práctico sensible, arquitectónico”, mientras que lo urbano es “una realidad social compuesta por relaciones a concebir, a construir y a reconstruir por el pensamiento” (Lefebvre, 1978: 67). En este sentido, el derecho a la ciudad para Lefebvre “no puede concebirse como un simple derecho de visita o retorno hacia las ciudades tradicionales” sino que debe “formularse como derecho a la vida urbana, transformada, renovada” (Lefebvre, 1978: 138).  Pero además para este autor la clase obrera es el sujeto colectivo transformador de la ciudad y de las políticas urbanas, pensamiento propio del análisis marxista de la época. Sin embargo, debe reconocerse que en aquella época otros autores trataban de captar la complejidad de los procesos de transformación de la sociedad y la ciudad. Manuel Castells y Jordi Borja visualizan ya otros actores con capacidad para generar transformaciones urbanas e incidir en los procesos de planeación, los denominan “movimientos sociales urbanos” y reivindican el acceso y la calidad de los bienes colectivos (Ziccardi, 2019 a).

Actualmente, las concepciones del derecho a la ciudad han sido resignificadas, principalmente por el geógrafo marxista David Harvey, quien se ha encargado de señalar que el resurgimiento de esta idea en los últimos años del siglo XX, no es un legado intelectual de lo que Lefebvre consideró como el resultado de las acciones colectivas realizadas en las calles de muchas ciudades del mundo. Para este autor es un derecho que actualmente ostenta una pequeña élite política y económica, por lo que esta vez se hace un llamado que va más allá porque finca en las movilizaciones sociales que se advierten en muchos lugares del mundo la capacidad de exigir un control democrático sobre la producción y uso del excedente de capital. De esta forma y sólo haciendo este tránsito se garantizará con el ejercicio pleno de derecho a la ciudad al colocar este excedente generado en la producción de los bienes urbanos bajo el control democrático del pueblo y por esta ruta disminuir las desigualdades urbanas que amplifican las grandes desigualdades estructurales que existen en nuestra sociedad (Ziccardi, 2019b).

Desigualdades urbanas y segregación

En el campo académico de los estudios urbanos crece la tematización de la desigualdad en sus diferentes aspectos, consecuencias, escalas y las percepciones de la misma (tal como se trata en este dossier). Históricamente la discusión rondó alrededor del concepto de segregación socio espacial, el que actualmente comenzó a resemantizarse. La cuestión se amplió a nuevas formas de organización espacial de las ciudades, al mismo tiempo que se buscaba capturar las transformaciones en los modos del habitar en un contexto de globalización de la economía mundial y de la urbana en particular. Por otra parte, ya no se trataba sólo de analizar las brechas entre los ingresos de diferentes estamentos, sino también las diferencias racializadas, étnicas o de nacionalidades. Este último tópico cobró relevancia a partir de las últimas décadas, cuando comenzaron a ser más relevantes los procesos migratorios transnacionales y emergieron conflictos urbanos dónde lo étnico racial era un eje central.

El espacio urbano y sus diferenciaciones se explican por la relación dialéctica entre las desigualdades sociales espacializadas, el espacio urbano que genera desigualdades, los procesos inerciales de las temporalidades urbanas, así como las políticas públicas que buscar incidir en las condiciones económicas, sociales y urbanas (Cravino, 2021). Bourdieu (1999) planteaba que el espacio urbano no es un espejo de los procesos sociales, sino que es un reflejo turbio. En una metrópoli donde los recursos materiales, servicios y oportunidades laborales, educativas o culturales se encuentran desigualmente distribuidos, la localización residencial es una estrategia que desarrollan las familias o grupos sociales para desarrollar sus actividades cotidianas. Estas prácticas contienen elementos simbólicos de distinción con otros sectores sociales. En algunos casos, esta localización implica o busca distanciarse geográficamente de los que se consideran diferentes y en otros se desarrollan dispositivos de distanciamiento moral. Esto sucede tanto para aquellos que se consideran de mayor estatus social como para los que se perciben de menor rango. Falta aún ahondar en las dinámicas diferenciales entre las metrópolis, ciudades intermedias y pequeñas (en este dossier se indaga sobre dinámicas de movilidad y segregación en una ciudad intermedia argentina) y buscar no necesariamente consensuar términos, pero sí por lo menos precisar los conceptos utilizados en relación a desigualdades urbanas y segregación.

La estructura urbana es el resultado de ladivisión social del espacio urbano, proceso en gran medida determinado por la dinámica del mercado inmobiliario y la apropiación diferencial de la renta del suelo. Las formas que adquiere la distribución residencial y las desigualdades en las condiciones de vida en el interior de la ciudad, resultan de la acción de los grupos sociales interesados en la apropiación de la “renta real” (Harvey, 1997), entendida como la tensión entre el acceso desigual al consumo de los bienes y servicios colectivos y las ganancias generadas por la valorización inmobiliaria. El estudio de la experiencia y las prácticas urbanas, las representaciones e imaginarios (Silva, 1992), las formas de uso y consumo del espacio urbano, entre otras líneas de investigación dan cuenta de que el espacio urbano es producto y deviene tanto de una realidad material como de los diferentes modos en los cuales esta realidad es experimentada y vivida por los sujetos. En ella están presentes tensiones por los usos y pujas simbólicas, lo que se plasma en conflictos urbanos.

A continuación, presentaremos brevemente los artículos que dan cuenta de una multiplicidad de abordajes para el análisis de las cuestiones antes enunciadas de manera tal de incidir en el proceso de reproducción de las desigualdades socioespaciales para modificarlo.

En el artículo de Juan Carlos Bautista, titulado “La construcción del derecho a la ciudad en Argentina y los desafíos de la desigualdad socio-espacial y pobreza estructural", se busca poner en discusión el rol del Estado y las obligaciones de actuación para garantizar el desmantelamiento efectivo de las desigualdades estructurales urbanas y alguna de sus manifestaciones más significativas como la pobreza estructural que afecta de manera diferenciada a ciertos grupos sociales. Para ello tiende un puente entre las definiciones de derecho a la ciudad, atravesándolas por otros conceptos, como el principio de igualdad estructural o como no sometimiento de grupos. Busca, de ese modo, realizar una relectura del constructo desde los marcos jurídicos de nuestro país y así robustecer un giro en la forma de concebir la ciudad, las dinámicas sociales urbanas y fundamentalmente de cómo gestionar institucionalmente una ciudad más justa y democrática.

El artículo de Palumbo, titulado "Políticas habitacionales y segregación residencial socioeconómica: una propuesta metodológica para el análisis espacial de la vivienda social", propone un abordaje metodológico para el análisis de la localización de vivienda social y sus vínculos con procesos de segregación residencial socioeconómica preexistentes. A través de técnicas de análisis espacial facilitadas por los sistemas de información geográfica (SIG) analiza el caso del Programa Federal de Construcción de Viviendas en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) entre 2004 y 2019. Desde ahí, correlaciona el proceso de segregación, con información sobre la ubicación de unidades de vivienda social, para enunciar hasta qué punto una vivienda social tendrá mayor probabilidad de estar emplazada en una zona definida operacionalmente como segregada (relativamente homogénea en su composición social, de nivel socioeconómico bajo). Por último, nos acerca algunas reflexiones sobre la necesidad de construir políticas habitacionales más integrales e inclusivas. 

En el artículo "Reproducción social y estrategias habitaciones en el Gran Córdoba, 2003-2015. Un estudio relacional", Evangelina Ferrari organiza su trabajo desde una perspectiva relacional de lo social, realizando un aporte metodológico conformado por una instancia objetivista y otra cualitativa. En la instancia objetivista se ocupó de captar la estructura a través de la construcción del espacio social o campo donde se posicionan las distintas clases de agentes, siguiendo la teoría de los campos de Bourdieu. Con la misma perspectiva, en la instancia cualitativa o subjetiva, buscó captar los sentidos vividos y las prácticas concretas que esos agentes han puesto en marcha en sus trayectorias mediante la realización de entrevistas en profundidad. El artículo aporta lineamientos novedosos para comprender el despliegue diferencial de estrategias habitacionales en las distintas clases sociales.

Por último, Inés González Alvo, en el artículo titulado: "Movilidad urbana y desigualdad socio-territorial. El caso del Sistema Metropolitano de Tucumán", indaga sobre la movilidad cotidiana, entendiendo que el transporte público es esencial para reducir las desigualdades, por tratarse del medio motorizado que posee mayor efecto desmercantilizador de la movilidad. La autora introduce un análisis territorializado, que le permite identificar como el crecimiento extendido en superficie, y de baja densidad con barrios cerrados y asentamientos informales, conlleva a un fuerte déficit de infraestructura. Por último, en las conclusiones se hace referencia al carácter crucial que tienen las condiciones de movilidad para el acceso de los ciudadanos a los servicios, a la centralidad urbana y a las estructuras de oportunidad. Aporta, miradas propositivas para un tema de relativa vacancia en Argentina, y en particular en las ciudades intermedias.

Bibliografía

Bourdieu, P. (1999). Efecto de lugar. En Bourdieu, Pierre, La miseria del mundo (119-14). Buenos Aires, Argentina: Fondo de Cultura Económica.

Cravino, M. C. (2021). Imaginarios geográficos y desigualdad urbana en el Área Metropolitana de Buenos Aires (Argentina). Estudios Socioterritoriales. Revista de Geografía, (29), pp. 1-18.

Harvey, D. (1997). Urbanismo y desigualdad social. Madrid, España: Editorial Siglo XXI.

Lefebvre, H. 1978 (1968) El derecho a la ciudad (Barcelona: Ediciones Península).

Silva, A. (1992). Imaginarios urbanos. Bogotá y São Paulo, cultura y comunicación urbana en América Latina. Bogotá: Tercer Mundo Editores.

Ziccardi, A. (2019 a) “Nueva arquitectura espacial, pobreza y desigualdad territorial”, en Revista Polis, UAM-Iztapalapa, vol. 15, no. 1, 2019, pp. 7-31.

Ziccardi, A. (2019b) “Nuevas formas urbanas y el derecho a la ciudad”, en Fernando Carrión y Manuel Dammert, El derecho a la ciudad en América Latina, Universidad Católica de Lima, Perú, 2019.

LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO A LA CIUDAD EN ARGENTINA FRENTE A LA DESIGUALDAD SOCIO-ESPACIAL

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Publicado el Miércoles, 10 Agosto 2022 17:53

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LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO A LA CIUDAD EN ARGENTINA FRENTE A LA DESIGUALDAD SOCIO-ESPACIAL

Críticas y aportes desde un enfoque de derechos

Bautista Murillo, Juan Carlos^[1]

Resumen

Este trabajo tiene como objetivo principal poner en discusión bajo un enfoque de derechos la conceptualización y construcción socio-académica de la idea político-jurídica del derecho a la ciudad frente a los desafíos que plantea la desigualdad socio-espacial urbana y su correlato en la pobreza estructural que afecta a determinados sectores o grupos sociales.

A partir de allí, re analizamos las definiciones sobre el derecho a la ciudad a la luz de otros conceptos como el principio de igualdad estructural o como no sometimiento de grupos, propio del derecho constitucional moderno y de los derechos humanos. En consecuencia, será central re discutir el rol del estado y las obligaciones de actuación para garantizar el desmantelamiento efectivo de las desigualdades estructurales urbanas y alguna de sus manifestaciones más significativas como la pobreza estructural que afecta de manera diferenciada a ciertos grupos sociales.

Nos centramos en la relectura de distintos estudios, postulados teóricos, y hechos institucionales notables que se ocupan tanto del análisis de las desigualdades socio-espaciales estructurales, como también de la construcción socio-jurídica de un nuevo derecho a la ciudad en nuestro país y en consecuencia proponemos una re discusión de estas ideas.

Palabras Clave: Desigualdad socio-espacial, Pobreza estructural, Derecho a la ciudad, principio de igualdad

Constructing the right to the city in Argentina in front of social-spatial inequality

Critics and contributions from a rights approach

This article has the main purpose to debate, under a human rights approach, the conceptualization and construction of the political-jurisprudential idea of the right to the city, in front of the challenges produced by socio-spatial inequality and structural poverty that affects social groups in the city.

Thence, we analyze definitions on the right to the city under the light of other concepts such as the structural equality principle or anti-subordination equality principle, belonging these to the modern constitutionalism and human rights law. Therefore, it will be essential to debate the State’s roll and legal obligations for securing the effective deconstruction of structural or permanent urban-social inequalities and some of its significant outcomes such as structural poverty that act in a differential manner on certain social groups.

Then, we focus on re-analyze different studies, researches, theories and institutional facts that concern about both, social-spatial inequalities and the construction of a different perspective upon the right to the city in our nation. Consequently, we propose new arguments about these ideas.

Key Words: Socio-spatial inequality, Structural Poverty, Right to the city, Equal Principle

Introducción

Mucha agua ha pasado bajo el puente desde que Henri Lefebvre delineara en los años 60 el primer concepto o idea del derecho a la ciudad e incluso desde que los movimientos sociales, principalmente latinoamericanos, lo retomarán y plasmarán en normativas como el Estatuto de la Ciudad en Brasil o declaraciones de propósitos como la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad adoptada en el Foro Social Mundial de 2004 y 2005. Sin embargo, aún creemos que este caudal no ha sido suficiente, al menos no para producir cambios significativos en los sistemas normativos, políticos y democráticos de nuestras sociedades, principalmente en nuestro país. A pesar de algunas iniciativas progresistas como la Ley de Acceso Justo al Hábitat de la provincia de Buenos Aires, la deuda regulatoria continúa siendo enorme.

Lo cierto es que la construcción de esta idea político-jurídica aún continúa y está más vigente que nunca. Es sobre esta vigencia y dinámica de desarrollo que pretendemos aportar nuevas ideas, a partir de re discutir este paradigma sobre la ciudad a la luz principio de igualdad, poniendo foco en las desigualdades estructurales socio-espaciales y así robustecer aún más lo que se propone como un giro copernicano en la forma de concebir la ciudad, las dinámicas sociales urbanas y fundamentalmente de cómo gestionar institucionalmente una ciudad más justa y democrática.

Al mismo tiempo, estas propuestas dialécticas le permiten a la ciencia jurídica salir de sus propios dogmatismos y tomar contacto con la realidad social para transformarse en una herramienta de cambio y superación mediante la regulación y tratamiento de los fenómenos sociales que explican la desigualdad y la segregación, incorporando también un lenguaje de derechos. Proponemos pensar estos fenómenos, no como meros hechos inevitables o que quedan por fuera del espectro de la relevancia jurídica, sino como plausibles de ser abarcados y repensados como una cuestión de vulneración de derechos fundamentales.

Finalmente, entendemos que la construcción conceptual de un derecho y en especial del derecho a la ciudad, debe ser fruto de todas las expresiones sociales que componen una democracia constitucional como la nuestra. Debe ser un proceso dialéctico de discusión permanente entre todos los sectores: académicos, funcionarios estatales, organizaciones civiles y de base, empresarios privados, grupos sociales afectados, etc. Quizás uno de los desafíos más grandes a los que nos enfrentamos no sea llevar a cabo esta tarea, sino más bien encontrar los cauces institucionales óptimos que nos permitan hacerlo con perspectivas reales de transformación.

Precisando conceptos y sus relaciones interdisciplinarias

Todos los elementos señalados en los puntos anteriores y que forman los nudos centrales de este trabajo se componen de definiciones más o menos precisas que necesitan ser cuidadosamente tratadas con el fin de no confundirlas y lograr una comprensión de lo que aquí se plantea.

El primero de ellos es el derecho a la ciudad: debemos tener en cuenta que este concepto envuelve dos dimensiones relacionadas que, suelen ser confundidas causando algunas imprecisiones que es mejor resolver para su desarrollo. La primera de ellas se refiere a una idea netamente política, y que involucra en términos generales, la democratización de la ciudad a partir de su desmercantilización, de la regulación contra las especulaciones de los agentes inmobiliarios y la participación igualitaria en su gestión y ocupación por parte de los colectivos sociales. Esta es la dimensión propuesta entre otros por Lefebvre (1969) y Harvey (2013). Por su parte, y en segundo lugar, tenemos a la dimensión normativa, que implica legislar estas ideas políticas y traducirlas en textos jurídicos contenedores de herramientas de gestión urbana partiendo del principio central de función social de la propiedad privada y de la ciudad, y al mismo tiempo introduciendo derechos que sean exigibles por los ciudadanos y ejecutables por el estado, no como una facultad sino como una obligación (Fernández, 2010; Levenzon & Tedeschi, 2017). Es sobre esta segunda dimensión donde está todo por hacerse y es además donde pretendemos construir nuestras propuestas.

El segundo elemento conceptual es la desigualdad socio-espacial,entendida como fenómeno negativo de ocupación y apropiación diferenciada, tanto cuantitativa como cualitativamente, del espacio urbano (Álvarez Rojas, 2013) junto a una de sus principales consecuencias o fenómenos relacionados como la segregación socio-espacial (CEPAL, 2007; 2016; Segura, 2014). En América Latina, estas dos caras de la misma moneda se desarrollan y explican a partir de factores de estratificación y diferenciación socio económica por parte de los grupos sociales en el espacio urbano, a diferencia de otros países donde factores como la raza o la religión tienen mayor influencia para determinar la ocupación del espacio (Rodríguez Vignoli & Arriagada, 2004). Particularmente, la segregación o separación forzada que afecta a los grupos más vulnerables, de menores recursos, tiene como resultados la conformación de áreas y barrios aislados y segregados de la ciudad, caracterizados por la informalidad, la precariedad, el acceso desigual a equipamientos, servicios, infraestructura urbana y oportunidades laborales en general (Katzman R., 2001; Zicardi, 2015). Estos barrios usualmente son conocidos como tugurios, nuevos guetos, villas, asentamientos precarios, barrios populares o barrios de mayor vulnerabilidad social como preferimos denominarlos. Es en este contexto social del espacio, donde se producen y reproducen las desigualdades en detrimento de la integración social de estos grupos (Segura, 2014; CEPAL, 2016).

Lo siguiente es reflexionar sobre el conceptode pobreza y su insuficiencia para dar cuenta de fenómenos complejos que involucran el espacio urbano. En un primer intento podemos definir a la pobreza como la incapacidad de adquirir ciertos bienes y servicios básicos en función del ingreso percibido.^[2] Esta constituye además la forma y medida habitual para determinar y tratar su existencia, siendo así una medida absoluta y no relativa como la desigualdad (Sen, 1992 b). Sin embargo, sostenemos que esta definición no es suficiente y satisfactoria para explicar la permanencia y cristalización en esta situación de algunos segmentos o grupos de la población que además ocupan el eslabón más vulnerable o carenciado de la brecha de desigualdad socio-espacial. Proponemos entonces conceptualizar la pobreza bajo un enfoque estructural o multidimensional (CEPAL, 2007; 2010).

Así llegamos a la idea de pobreza estructural urbana. Bajo este enfoque queremos marcar una situación que va más allá de la capacidad adquisitiva por ingreso, y también más allá de un mero hecho coyuntural, como podría suceder cuando una crisis económica repentina deja por debajo de la línea de pobreza (medida por ingresos) a algún sector de la población. Podríamos decir que se trata de una situación de privación agravada de bienes que se relaciona con la ausencia más o menos permanente de oportunidades de acceso a educación de calidad en todos sus niveles, trabajo formal, seguridad social, una red de contactos sociales y la pérdida de la movilidad social ascendente. Además, es bajo esta idea de pobreza donde es posible relacionar la ocupación desigual y segregada del espacio urbano como un reflejo y al mismo tiempo como un fenómeno reproductor de las condiciones para su agravamiento. Esta última categoría y dimensión tiene una gravitación preponderante que incide en la transmisión intergeneracional de la pobreza dentro de un mismo grupo familiar (CEPAL, 2010).

El cuarto elemento conceptual es el principio de igualdad, que también implica una doble dimensión política y jurídica que merece ser tratada. Sobre la primera solo diremos que es el ideal político y la base sobre la que se construyeron todos los estados democráticos y constitucionales modernos (Sen, 1992). En cuanto a lo jurídico, el principio y derecho de igualdad es el precepto transversal sobre el que se sustentan todas las constituciones, tratados de derechos humanos y leyes inferiores, garantizando una protección y reconocimiento de derechos de forma igualitaria para todas las personas, al menos en el plano formal (Saba, 2016). Este principio suele ser traducido en las fórmulas de “igualdad ante la ley”, “igual protección de la ley” y la prohibición de trato discriminatorio.^[3] A pesar de la aparente simplicidad de las fórmulas normativas, el principio de igualdad ha sido y es uno de los tópicos de más arduas disputas en el campo legal, probablemente heredando y potenciando las diferentes posturas existentes en su dimensión política (Palacios Zuloaga, 2006). Para simplificar mucho la cuestión, podemos decir que la interpretación y aplicación más difundida de éste en el campo jurídico, implica la prohibición de discriminación o de trato discriminatorio. Esto quiere decir que no se pueden realizar distinciones de trato, de beneficios o de restricciones que se basen en criterios arbitrarios, irrazonables o ilegítimos como podrían ser criterios basados en la raza, el género o la religión de las personas (Ronconi, 2019).

No obstante, la igualdad sólo entendida como no discriminación también presenta serias limitaciones. Lo primero es que no considera la existencia de situaciones donde es difícil establecer con claridad un acto de discriminación o exclusión explicito, ni considera la realidad o contexto social sobre la que se dan esos tratos, beneficios o restricciones. Lo segundo es que, al presumir una cierta igualdad de circunstancias, tampoco tiene en cuenta que la raza, el género e incluso la condición social son fuentes de exclusiones y desventajas permanentes que afectan de forma desproporcionada a determinados grupos sociales, afectando así el acceso a derechos humanos fundamentales como la educación, el trabajo, la salud, la vivienda digna, entre otros (Saba, 2016).

Es como consecuencia de estas limitaciones e insuficiencias que comenzó a perfilarse una nueva idea jurídica sobre el principio de igualdad. Esta renovada interpretación de la igualdad jurídica parte de una concepción que se conoce como estructural o de no sometimiento de grupos (Fiss, 1977; Saba, 2016; CIDH, 2019) y es reflejada en algunas constituciones^[4] o tratados de derechos humanos^[5] en favor de determinados grupos históricamente excluidos.

La igualdad jurídica entendida desde una interpretación estructural o como de no sometimiento de grupos implica un salto cualitativo en el examen jurídico de las desigualdades, tomando en cuenta el contexto social en el que se insertan las personas, visibilizando que existen grupos de pertenencia excluidos y desaventajados por estructuras institucionales rígidas y patrones sociales o culturales, que sumadas unas con otras como factores, determinan un sometimiento estructural que perpetúa las desigualdades jurídicas y de hecho entre éstos grupos y el resto de la sociedad (Saba, 2007). Bajo este concepto, las categorías como la raza, el género, la nacionalidad o la condición social sirven como elementos a tener en cuenta para identificar la conformación de grupos estructuralmente desaventajados.

Además, la igualdad estructural como principio jurídico sirve como fundamento y justificación a las acciones afirmativas o especiales que benefician de manera singular a un grupo con el fin de compensar y recortar las distancias existentes en la sociedad (Saba, 2013; Ronconi, 2019). Un claro ejemplo son las leyes de cupo laboral femenino o trans, o los cupos de ingreso universitario para personas de color, indígenas o de escasos recursos implementados en otros países. Pero también es posible pensar en otro tipo de medidas con idénticos fines, medidas que rompen la idea de igualdad formal, establecen un beneficio para determinados grupos o sectores y que encuentra plena justificación en la constitución y tratados de DDHH.

Bajo esta idea de igualdad es válido y necesario preguntarse, si los grupos que se encuentran en una situación de desigualdad socio-espacial, segregados socialmente en el espacio y bajo una situación de pobreza estructural, pueden ser considerados grupos estructuralmente desaventajados y sometidos, siendo así acreedores de tratos preferenciales y políticas especiales para revertir y desmantelar las causas que producen y reproducen esta realidad.

Creemos que el derecho a la ciudad nos ofrece una primera respuesta o aproximación sobre cómo compatibilizar un fenómeno social urbano complejo con los marcos de derechos que hemos propuesto. Es necesario indagar dentro de este nuevo paradigma sobre la ciudad, qué herramientas conceptuales y de políticas contiene para abordar la realidad social descripta, y luego indagar cómo se relacionan éstas con la idea de igualdad que hemos propuesto. También es necesario desarrollar algunas de las características que presenta la ciudad latinoamericana y argentina, las desigualdades socio-espaciales, fenómenos como la segregación forzada de los más vulnerables y la pobreza estructural. Esto nos permitirá examinar la posibilidad de caracterizar a los grupos socio-espacialmente desaventajados como grupos en situación de desigualdad estructural para el derecho.

Luego, como parte central del trabajo, propondremos discutir las sinergias entre el derecho a la ciudad, la desigualdad socio-espacial y fenómenos conexos bajo un enfoque de derechos a partir del principio de igualdad estructural. Finalmente analizaremos las proyecciones y consecuencias de este análisis sobre las políticas públicas urbanas tomando en cuenta algunos casos concretos de legislaciones o medidas que pueden ser representativas de los modelos y conceptos desarrollados.

El derecho a la ciudad. Estado actual en Argentina y desafíos futuros

Como consigna filosófica y política el derecho a la ciudad tiene su origen en los textos del sociólogo francés Henri Lefevbre (1969). Más tarde en el tiempo y hasta nuestros días, son muchos los académicos de distintas disciplinas que retomaron esta idea como un paradigma en el cual sustentar su visión crítica sobre el urbanismo moderno y su visión propositiva sobre la ciudad posible, en esta línea encontramos a Harvey (2013), Mitchell (2003), Borja (2012) y Zicardi (2016).

Esta forma crítica de ver la realidad urbana y las políticas estatales está íntimamente relacionada con la dimensión política del derecho a la ciudad y de forma más débil con la dimensión jurídica. Sin embargo, los crecientes movimientos sociales en las últimas dos décadas, principalmente latinoamericanos, han reivindicado estas concepciones políticas y las han transformado en verdaderas propuestas ciudadanas, tendiendo un puente entre estos dos espectros del derecho a la ciudad y logrando incluso la sanción de las primeras herramientas normativas (Pisarello, 2011).

Como un nuevo paradigma jurídico, Tedeschi y Levenzon (2017) afirman que estamos en presencia de la dimensión espacial del principio de igualdad y no discriminación (afirmación que compartimos, pero a la cual complementamos con la visión estructural y de no subordinación de este principio jurídico constitucional, como veremos seguidamente) y lo relacionan estrechamente con la idea de justicia espacial desarrollada entre otros por Soja (2014). Fernández (2010) por su parte, pone énfasis en el cambio de modelo legal y principio lógico que implica la adopción de este derecho, pasando del liberalismo positivista típico del derecho privado o civil, que pone como máxima expresión de la libertad y la democracia a los derechos individuales entre ellos el derecho de propiedad, hacia un modelo que explicita la función y compatibilidad social de los derechos ya sean individuales o colectivos, entre ellos el derecho de propiedad y a la ciudad.

En el plano más positivista, una de las críticas que se le han formulado al derecho a la ciudad es que adolece de una imprecisión conceptual (Levenzon & Tedeschi, 2017), algo así como un derecho de definición difusa, que lo hace impasible de ser normativizado. A pesar que la crítica toma un aspecto real, lo cierto es que estamos en presencia de un derecho emergente, en construcción y que además es un derecho complejo, puesto que envuelve muchos principios, elementos y herramientas que juntas completan la dimensión jurídica del derecho a la ciudad.^[6]

El derecho a la ciudad aparece en el ámbito normativo a través de distintas iniciativas legislativas que intentan plasmar sus principios a través de la reforma de los marcos legales urbanísticos, dotándolos de herramientas de gestión que rompen con el modelo liberal imperante. El caso más emblemático es el de Brasil que a través del Estatuto de la Ciudad,^[7] ley que reglamenta un capítulo de la Constitución^[8] dedicado a las políticas de gestión urbana, impone como punto de partida la función social de la propiedad y de la ciudad (Ministerio de las Ciudades de Brasil, 2010). Este complejo instrumento trae consigo una variada gama de herramientas de gestión urbana que permitirían lograr, entre otros propósitos, la correcta distribución de las cargas urbanísticas, evitar la especulación del suelo, regular su uso informal por parte de los sectores vulnerables, el acceso a una vivienda digna, la participación ciudadana en el manejo de la ciudad, entre otros.

En nuestro país el panorama es algo diferente. En nuestra opinión la gran divergencia con el caso brasilero es que Argentina sorprendentemente no cuenta dentro de sus Constitución con ninguna referencia a la gestión urbana, ni siquiera ha incorporado la función social de la propiedad como principio^[9] (Levenzon, 2012) y ello debido a razones netamente políticas. Otro factor decisivo en esta carencia regulatoria se basa en que, en principio, y a pesar de algunos intentos nacionales, corresponde a las provincias y a los gobiernos locales legislar en materia urbanística lo que dificulta muchísimo la tarea de lograr uniformidad de criterios y avanzar hacia un horizonte común en base a legislaciones de alcance nacional.

A pesar de esta notable omisión del constituyente argentino, lo cierto es que existen algunas propuestas o normativas provinciales o locales que introducen alguno de los postulados del derecho a la ciudad. La más significativa es la ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat de la provincia de Buenos Aires^[10] que introduce expresamente un concepto de derecho a la ciudad.^[11] Al igual que el estatuto de Brasil, parte de la expresión que la ciudad y la propiedad cumple una función social elemental en el desarrollo democrático e igualitario de la sociedad.

Siguiendo el modelo brasilero, la normativa bonaerense introduce una serie de herramientas de regulación, gestión del suelo, de participación y novedosamente introduce la noción de acción^[12] entendida como un derecho de los ciudadanos para reclamar, ya sea administrativamente o judicialmente, el cumplimiento de la ley, los derechos consagrados e incluso los procesos de participación. Sin dudas esto representa un paso adelante que rompe el molde y dota de utensilios jurídicos no solo a los estados locales sino también a la población, democratizando aún más el manejo de la ciudad.

A través de esta breve descripción, podemos concluir que, más allá que la implementación y notoriedad en la transformación de las ciudades sea lento y en el camino encuentre muchos obstáculos que trascienden a lo netamente jurídico o urbanístico, es positivo contar con estos modelos de regulación urbana y otros que se han generado en diferentes estados de la región (Levenzon & Tedeschi, 2017).

A modo de crítica, también podemos afirmar que el derecho a la ciudad en el ámbito normativo se ha limitado a la gestión y regulación del suelo urbano como medios para lograr la satisfacción de este mismo derecho y de otros como el derecho a la vivienda y un hábitat digno. Esta limitación apunta a solucionar un aspecto central del derecho a la ciudad, pero no el único. Si tomamos como modelo la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad^[13] veremos que existe una mirada mucho más integral de cuál es el significado, alcance, y, además, de cuáles deberían ser los mecanismos y políticas públicas que efectivicen este derecho en sus múltiples dimensiones, interpelando al ámbito estatal, redefiniendo sus obligaciones y los derechos de las personas.

Una de estas dimensiones que trata el documento es la igualdad, no sólo entendida como un fin, sino también como un medio o herramienta, dedicando varios pasajes de su rico texto, con mayor o menor acierto, a tratar diferentes métodos hacia la consecución de ésta. Estas técnicas incluyen tanto una visión de la igualdad jurídica como prohibición de trato discriminatorio, como una visión estructural y de no sometimiento de grupos,^[14] algo que veremos en detalle más adelante. Primero observaremos en qué contexto regional y para qué ciudades y realidades se ha pensado y construido este derecho a la ciudad.

Desigualdad socio espacial y pobreza estructural en América Latina. ¿Grupos sociales sometidos estructuralmente? Análisis de diferentes hipótesis

Ya nos hemos referido anteriormente a los conceptos situados en este acápite, y hemos analizado brevemente sus alcances según nuestro propio entendimiento. Tanto en Latinoamérica como nuestro país, es muy rica la tradición científica que estudia la desigualdad urbana y sus causas. Esto puede ser visto como una respuesta académica a datos muy difundidos: el primero es que estamos en la región más desigual del mundo, el segundo es que también estamos en la más urbanizada y el tercero es que alrededor de un cuarto de la población vive en asentamientos informales y en condiciones precarias de hábitat (ONU-Hábitat, 2012). Gran parte de esta tendencia académica ha puesto especial énfasis en dos de los efectos más perversos de esta realidad: la segregación socio-espacial forzada de los sectores vulnerables (Sabatini & Brain, 2008; Janoschka, 2002; Caldeira, 2000) y los altos niveles de pobreza urbana (Ziccardi, 2008; Oszlak, 2017).

La segregación espacial de los pobres urbanos,^[15] entendida como la concentración, homogeneidad social y estigmatización social a partir del espacio urbano que habitan (Sabatini, 2006), es analizada desde una perspectiva multidimensional que revela la existencia diferentes factores de carácter estructural que tienen a la desigualdad socio-espacial como causa, pero al mismo tiempo como consecuencia fundamental de los mismos. Segura (2014) en un artículo revelador, analiza múltiples estudios latinoamericanos sobre estos fenómenos (Caldeira, 2000; Katzman R., 2001; Janoschka, 2002; Portes & Roberts, 2005; Sabatini & Brain, 2008; Saraví, 2008) para concluir que la segregación como fenómeno conexo a la desigualdad, actúa como productor y reproductor de la desigualdad que afecta a los más vulnerables. Otros estudios también refieren a la importancia del espacio social segregado en la reproducción y consolidación de las desigualdades (Queiroz Ribeiro, 2004; Katzman & Retamoso, 2007; Arim, 2008; CEPAL, 2007 y 2016).

Tomando como ejemplo la ciudad de San Miguel de Tucumán en Argentina y su área metropolitana, diferentes estudios o diagnósticos oficiales^[16] y académicos (Czytajlo, 2017; Castreghini de Freitas-Firkowski y Casares, 2016) hacen hincapié en este carácter estructural de la desigualdad y pobreza urbana localizada en sectores específicos de la ciudad. Estos estudios incluyen análisis de variados índices (nivel y acceso a educación, nivel de ingresos, trabajo formal, cobertura social, etc.) e incluso índices compuestos (índice de privación material),^[17] que dan cuenta de lo afirmado. Existe además cartografía geo referenciada que expresan de manera clara los contrastes socio-espaciales de la metrópolis y localizan de manera precisa a estos bolsones de pobreza estructural urbana. Sin embargo, aunque elaborados por el propio Estado^[18] o instituciones públicas como universidades,^[19] estos datos no parecen inmutar a las políticas públicas aplicadas en un sentido de desmantelamiento de estas condiciones de indignidad humana y privación de derechos básicos.

Es evidente que la guetificación socio-económica de los pobres en el espacio urbano latinoamericano y argentino es cada vez más focalizada y específica. Esta se reproduce y perpetúa en el tiempo entre las generaciones de personas que ocupan forzadamente esos sitios de la ciudad y se expande hacia otras zonas por el efecto de las políticas urbanas deficitarias de los estados y la especulación sobre el suelo de los mercados inmobiliarios entre otros elementos.

Las preguntas ante este panorama inevitablemente son: ¿Qué hacer con la información disponible? ¿Qué rol juega el estado y qué obligaciones legales tiene para con los grupos vulnerables y marginados de la ciudad? Esto es lo que intentaremos responder en el apartado siguiente al abordar el derecho a la ciudad como respuesta y el principio de igualdad estructural como enfoque de derechos.

El derecho a la ciudad a la luz del principio de igualdad estructural o de no sometimiento de grupos. Proyecciones y consecuencias

Anteriormente ya nos hemos referido al desarrollo del derecho a la ciudad en su dimensión jurídica y hemos señalado que el mismo ha girado casi exclusivamente en torno a la legislación de herramientas de gestión urbana, principalmente del suelo urbano y el hábitat.

El punto aquí es hacer notar que aunque el derecho a la ciudad implica una gestión democrática, participativa e igualitaria del suelo y el hábitat urbano, y quizás estas sea su parte medular, lo cierto es que también este paradigma jurídico en construcción debe ocuparse y construirse a partir de una visión multidimensional que tenga en cuenta cada uno de los datos y factores señalados relativos a las desigualdades socio espaciales y principalmente a los grupos que padecen una situación de pobreza y exclusión estructural.

La normativa y las políticas públicas que tomen el derecho a la ciudad como paradigma, deben necesariamente ocuparse de otros déficits sociales como el acceso a un nivel adecuado de educación, ocuparse de mecanismos de promoción de trabajo formal para los habitantes de estos sectores, considerar la regulación de la movilidad con estándares de frecuencia, conectividad y calidad mínimos, priorizar mecanismos de integración e interacción social entre los diferentes segmentos sociales. Todas estas dimensiones estrechamente relacionadas como un todo sistemático, deben imponer sobre el estado obligaciones claras y simultáneas de desmantelamiento efectivo de las desigualdades y exclusiones estructurales y de las privaciones materiales e inmateriales multidimensionales que caracterizan a la ciudad latinoamericana.

En consecuencia, afirmamos que el derecho a la ciudad debe repensarse a partir de otro principio jurídico central, el principio de igualdad, entendido tanto como la prohibición de un trato discriminatorio, pero esencialmente desde una visión de igualdad estructural y de no sometimiento de grupos sociales. Entender esto cambia el panorama, ya que le impone al estado la obligación primera de no hacer diferencias discriminatorias entre los sectores sociales a la hora de gestionar la ciudad con sus recursos y además, fundado en el segundo enfoque de este principio, se le impone la obligación de adoptar medidas especiales o afirmativas sobre cada uno de los factores sociales, culturales, políticos y espaciales que tienen como efecto la subordinación de un grupo, en este caso sobre quienes padecen en la ciudad una situación de segregación forzada y de pobreza estructural (Saba, 2012).

Esta idea del principio de igualdad ha sido claramente receptada en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. En su artículo 4°, el documento textualmente dice: “Protección especial de grupos y personas en situación de vulnerabilidad.

4.1 Los grupos y personas en situación vulnerable tienen derecho a medidas especiales de protección e integración, de distribución de los recursos, de acceso a los servicios esenciales y de no-discriminación. A los efectos de esta Carta se consideran vulnerables a: personas y grupos en situación de pobreza, en riesgo ambiental (amenazados por desastres naturales), víctimas de violencia, con discapacidad, migrantes forzados, refugiados y todo grupo que, según la realidad de cada ciudad, esté en situación de desventaja respecto al resto de los habitantes. En estos grupos, a su vez, serán objeto prioritario de atención las personas mayores, las mujeres, en especial las jefas de hogar, y los(as) niños(as).

4.2 Las ciudades, mediante políticas de afirmación positiva de los grupos vulnerables, deben suprimir los obstáculos de orden político, económico, social y cultural que limiten la libertad, equidad e igualdad de los(as) ciudadanos(as) e impidan el pleno desarrollo de la persona humana y su efectiva participación política, económica, social y cultural en la ciudad”.

Este modelo o guía de legislación debería ser tenido en cuenta a la hora de repensar una legislación o políticas públicas que tengan como norte establecer y garantizar de forma real e integral el derecho a la ciudad.

Sin embargo, es más difícil plantear y responder a la pregunta sobre ¿Cuáles serían estas acciones afirmativas que debería implementar el estado?

Las políticas públicas urbanas a partir del principio de igualdad estructural

Diseñar normativa, políticas públicas urbanas y sociales a partir de este principio implica necesariamente romper el orden de la igualdad formal traducida en la obligación de tratar a todos de la misma forma, otorgando los mismos beneficios. Implica crear condiciones para que los grupos que se encuentran en una situación de subordinación estructural se beneficien de manera especial, diferenciada y por encima del resto como parte de una forma de discriminación positiva, una forma de trato que los privilegie eventualmente para reducir y deconstruir las distancias o barreras sociales estructurales que existen entre estos sectores y el resto de la sociedad.

La forma más difundida y utilizada de este tipo de medidas han sido los cupos, tanto políticos, laborales, educativos que garantizan la participación efectiva de un número de personas pertenecientes a algunos grupos vulnerables en estos ámbitos. Este tipo de acciones han sido ampliamente utilizados en materia de género, raza o etnia, pero de manera escasa o nula con un criterio socio económico y menos con un criterio espacial o territorial. Pensar por ejemplo en cupos mínimos en colegios universitarios y universidades para estudiantes que pertenezcan a estos sectores, cupos laborales en el ámbito de los organismos del estado podrían ser medidas interesantes pensando en una integración social y en un salto de calidad en las prestaciones recibidas.

Bajo la misma hipótesis Saba (2012) se anima a ensayar algunas medidas positivas o transformativas como ser garantizar, mediante incentivos, que los mejores docentes de los establecimientos públicos trabajen en las escuelas de las zonas con alta vulnerabilidad social. También crear incentivos fiscales o de otro tipo dirigidos a actores privados para generar fuentes de trabajo con un criterio territorial. Incluso es posible pensar la transformación y revitalización urbanística de estas zonas mediante políticas localizadas sobre el espacio público, el transporte y la conectividad con la ciudad, etc. con el objetivo de lograr una mayor integración social. Un ejemplo de este tipo de políticas de revitalización y de mayor inversión en zonas vulnerables es el de ciudades colombianas como Medellín o Bogotá, con buenos resultados (Montaner & Muxí, 2011).

Otras medidas podrían incluir presupuestos especiales y participativos bien definidos, junto a programas de acción concretos en estas áreas partiendo de un diagnóstico certero de cuáles son los factores de desigualdad socio-espacial que perpetúan a estos grupos en la pobreza. Por ejemplo, revertir los procesos y factores institucionales que empujan a estas personas a la producción precaria del hábitat y su localización en las zonas más segregadas de la ciudad.

Bajo este prisma de la igualdad como no sometimiento entonces será necesario revisar las políticas de zonificación, la normativa de alquileres y uso del suelo urbano e incluso las políticas de vivienda social y hábitat^[20] entre otros, prestando especial atención a los componentes negativos que conforman una trama compleja de limitaciones sociales, económicas y políticas para estos grupos. En este sentido hay que poner mayor foco en los efectos de leyes y políticas actuales que en sus intenciones u objetivos. Si el efecto de una ley o una política pública actual se convierte en una limitación social, política o cultural de acceder a los bienes y beneficios de la ciudad, o crea severas restricciones para la integración e interacción social de los sectores de más bajos recursos, entonces tales medidas deben ser revertidas con el fundamento en la igualdad como no subordinación.

Necesariamente este tipo de medidas debe partir, como hemos referido, de un diagnóstico certero de los elementos, factores y situaciones que confluyen para la subordinación de los pobres estructurales en el espacio urbano y la sociedad. Se hace vital entonces contar con datos cuantitativos y cualitativos confiables sobre las diferentes variables como salud, educación, trabajo, ingresos, equipamientos e infraestructura urbana con un criterio territorial. Además, es indispensable la construcción de datos que partan desde una la participación efectiva de los grupos vulnerables, es decir que tomen como protagonista a las propias vivencias de quienes padecen estas situaciones de sometimiento estructural, a partir de sus propias percepciones, expectativas y necesidades.

Vimos por ejemplo que metrópolis como Tucumán cuentan con una base de información y diagnóstico interesante, quizás no suficiente, pero sí una plataforma que permite comenzar a pensar y discutir cuales podrían ser esas políticas públicas y hacía que grupos y localizaciones territoriales tienen que estar dirigidas.

Conclusiones

Pensamos que, para la construcción de la ciudad posible, el lenguaje de derechos es fundamental. Debe ser cada vez más difundido y al mismo tiempo problematizado permitiendo re discutir el rol y las obligaciones del estado. En este orden de ideas, el paradigma de los derechos humanos y el constitucionalismo crítico con el que hemos trabajado a lo largo de esta ponencia, se nos presentan como dos fuentes interesantes para comenzar esta enorme tarea.

El derecho a la ciudad debe evolucionar hacia más y más derechos en la ciudad con especial atención de los grupos vulnerables, fundamentalmente como herramienta para combatir el flagelo más característico de nuestro país y de la región, la enorme desigualdad social y su correlato en la exclusión y pobreza estructural urbana. En este sentido es vital que el urbanismo, otras ciencias afines y el derecho confluyan en un todo que permita desde múltiples enfoques, lograr una argumentación sólida y una propuesta de políticas públicas casi ineludible para los estados.

Un buen ejemplo es urbanismo social practicado en ciudades como Medellín o Bogotá (Montaner & Muxí, 2011) que parten de alguna manera de una visión de la igualdad entendida como no sometimiento de grupos, apuntando a transformar las zonas más desfavorecidas y problemáticas de la ciudad, con un objetivo claro de integración socio-espacial. En el caso argentino las recientes transformaciones de la Villa Rodrigo Bueno,^[21] la Villa 31 y otras zonas vulnerables, principalmente en asentamientos informales, de la ciudad de Buenos Aires llaman la atención más allá de las reservas que se puedan tener sobre el futuro de estas políticas y el proyecto político en sí del gobierno que las lleva a cabo (Cravino, 2018).

Por supuesto que estas ideas no son únicas ni acabadas acerca de los alcances de aplicar el principio de igualdad estructural en la construcción del derecho a la ciudad, sino simplemente un pequeño aporte a una discusión que puede ser fructífera y donde está todo por hacerse. Buscar diferentes formas y caminos interpretativos, poner en discusión constante los conceptos y buscar nuevas herramientas para poder dar respuestas a la acuciante realidad de las ciudades de nuestro país y la región, y fundamentalmente a la realidad que viven los millones de personas que padecen las consecuencias más severas de un sistema fundado en la desigualdad, son pasos con efectos a largo plazo, pero necesarios en la lucha por la sociedad que queremos.

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POLITICAS HABITACIONALES Y SEGREGACIÓN RESIDENCIAL: UNA PROPUESTA METODOLÓGICA

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Categoría: Publicaciones

Publicado el Miércoles, 10 Agosto 2022 17:53

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POLÍTICAS HABITACIONALES Y SEGREGACIÓN RESIDENCIAL:

 UNA PROPUESTA METODOLÓGICA

Joseph Palumbo ^[1] (Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.)

Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-CONICET)

Resumen: El presente trabajo propone un abordaje metodológico para el análisis de la localización de vivienda social y sus vínculos con procesos de segregación residencial socioeconómica preexistentes. A tal efecto, se emplean técnicas de análisis espacial facilitadas por los sistemas de información geográfica (SIG). Se aplica dicha metodología al caso del Programa Federal de Construcción de Viviendas en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) entre 2004 y 2019. Para la caracterización del proceso de segregación, se utilizan datos censales georreferenciados para revelar la distribución desigual de los grupos socioeconómicos en el AMBA.Luego, con información sobre la ubicación de unidades de vivienda social, se recurre al análisis del patrón puntual para dar cuenta de la irregularidad en la distribución de las mismas en el AMBA. Por último, se examina la conexión entre estos dos fenómenos para averiguar hasta qué punto una vivienda social tendrá mayor probabilidad de estar emplazada en una zona definida operativamente como segregada (relativamente homogénea en su composición social, de nivel socioeconómico bajo). Al concluirse que las zonas que concentran mayores desventajas territoriales también tienden a concentrar viviendas sociales, se presentan algunas reflexiones sobre la necesidad de construir políticas habitacionales más integrales e inclusivas. 

Palabras clave: políticas habitacionales, segregación residencial socioeconómica, análisis espacial.

Política de vivienda y segregación residencial: una propuesta metodológica

Resumen: Este artículo propone una metodología para evaluar la conexión entre la ubicación de las viviendas sociales y los procesos de segregación residencial preexistentes. Para ello se aplican técnicas de análisis espacial facilitadas por el uso de Sistemas de Información Geográfica (SIG). La metodología se aplica al caso de los Programas Federales de Construcción de Vivienda en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) entre 2004 y 2019. Se utilizan datos censales georreferenciados para caracterizar los procesos de segregación residencial, a través de una evaluación de la distribución desigual de los diferentes grupos socioeconómicos en el AMABA.Luego, con información sobre la ubicación de las viviendas de interés social, se analizan los patrones de puntos espaciales para mostrar su distribución irregular a lo largo del área de estudio. Por último, se explora la conexión entre estos dos fenómenos para determinar en qué medida es más probable que las unidades de vivienda social se ubiquen en áreas definidas como segregadas (áreas relativamente homogéneas de nivel socioeconómico bajo). Como los resultados muestran que las zonas con mayor desventaja territorial también tienden a concentrar unidades de vivienda social, el artículo concluye con algunas reflexiones sobre la necesidad de políticas de vivienda más integrales y socialmente inclusivas.            

Palabras clave: Política de vivienda; segregación residencial socioeconómica; analisis espacial

INTRODUCCION

El objetivo de este artículo es proponer una estrategia metodológica para el análisis espacial de la vivienda social, vinculando la cuestión de su localización con procesos de segregación residencial. Se parte de una realidad conocida: las políticas de construcción masiva de viviendas sociales, si bien pueden ser conducentes a la reducción del déficit habitacional, a menudo obstaculizan el goce pleno del derecho a la ciudad, debido a la deficiente inserción socio-urbana de las viviendas construidas. En ese sentido, se busca explorar la conexión entre las políticas habitacionalesy procesos de segregación residencial socioeconómica, apareciendo a este último como un fenómeno característico de las ciudades argentinas y latinoamericanas contemporáneas que contribuyen a la reproducción de las desigualdades sociales. Para indagar en esta relación, se toma el caso de una política habitacional emblemática en la historia argentina reciente: el Programa Federal de Construcción de Viviendas, que formó parte de un plan ambicioso de provisión de soluciones habitacionales que tuvo sus inicios en la primera década del siglo xxi. ^[2]Se propone una metodología para explorar los vínculos entre la localización de las unidades de viviendas nuevas producidas en el marco de esta política y procesos de segregación preexistentes, que luego se utilizará a un caso concreto: el Área Metropolitana de Buenos Aires. Se concluye con algunas reflexiones acerca de la manera en que este tipo de abordaje del estudio de la vivienda social puede contribuir al desarrollo de propuestas de políticas habitacionales inclusivas, noción que ha sido definida por Cuenya (2015:97) como políticas cuyo “propósito [ es] promover una mayor inclusión territorial, social y jurídica de los habitantes de barrios deteriorados y/o asentamientos irregulares”.     

ANTECEDENTES

La segregación residencial y la reproducción de las desigualdades sociales

En las ciudades argentinas contemporáneas, la segregación residencial socioeconómica (en adelante SRS) es un fenómeno destacado como factor clave en la reproducción de las desigualdades sociales. Se han producido intensos debates en torno a la utilidad de este concepto para comprender y explicar las realidades urbanas de la región latinoamericana. No obstante, frente a las transformaciones metropolitanas recientes que han tendido a exacerbar las desigualdades socio-territoriales, el tema de la SRS ha despertado un renovado interés en la comunidad académica hacia inicios del siglo XXI.

Sería conveniente comenzar con algunas precisiones acerca de la noción de segregación residencial, para luego ubicar la especificidad de la SRS. En su aplicación más frecuente, se refiere a situaciones de distribución desigual geográfica de los lugares de residencia de distintos grupos sociales – como son definidos estos – en una ciudad o área metropolitana determinada. Se suele señalar que esta distribución desigual tiene como corolario la “aglomeración geográfica de familias de una misma condición o categoría social”, de modo tal que se conforman zonas relativamente homogéneas en términos sociales, que a su vez se diferencian entre sí (Sabatini, 2003) ) :3).Conlleva algún grado de separación física entre grupos sociales en función de sus lugares de residencia, y por fin se puede hablar de segregación residencial a partir de una variedad de categorías socialmente relevantes, tales como la etnia/raza, el origen nacional, entre otros.

Existe un consenso generalizado sobre el hecho de que el nivel socioeconómico de los hogares es el principal factor que define los procesos de segregación residencial en Argentina –y en América Latina en general– (Groisman, 2010; Arraigada Luco y Rodríguez Vignoli, 2003; Sabatini , Cáceres y Cerda, 2001). En línea con esto, han proliferado investigaciones dedicadas a la verificación y caracterización de este fenómeno en diversos contextos urbanos de la región. En el caso argentino, uno de los estudios más exhaustivos sobre la SRS concluyó que se transportaron de una característica de los cuatro aglomerados urbanos más poblados del país, y además tendió a intensificarse en el período 1991-2001 (PNUD, 2009).Aunque la mayoría de las investigaciones que abordan este fenómeno se centran en el Área Metropolitana de Buenos Aires (Rodríguez, 2016; Suárez, 2011; Mera y Marcos, 2009; Groisman y Suárez, 2006;), también existe una extensa producción académica sobre otros contextos urbanos argentinos, tales como Córdoba (Marengo y Elorza, 2014; Molinatti, 2013), Rosario (Barenboim, 2016), y otras áreas metropolitanas y ciudades intermedias de diversas partes del país.

Esta literatura da indicios de que SRS es un concepto útil para el análisis de los procesos urbanos contemporáneos en Argentina, en particular la diferenciación espacial y su relación con las desigualdades sociales. Para poder captar mejor la relación entre SRS y la reproducción de las desigualdades sociales , algunas investigaciones han colocado el énfasis en el acceso diferencial ar ecursos y oportunidades, que se encuentra mediado por la configuración espacial de los mismos. Por ejemplo, Groisman (2010:433) construye su conceptualización de SRS en términos de acceso, al definirla como “la concentración de la población en el territorio urbano y las oportunidades diferenciales es de acceso a toda clase de recursos que tal condición define”.Así, la concentración de los grupos más vulnerables en zonas con menor cobertura de bienes y servicios a menudo consolida circuitos diferenciados de obtención de recursos y oportunidades, perpetuando desigualdades sociales estructurales, y ampliando el distanciamiento social entre grupos (PNUD, 2009 ). Por lo tanto, es menester partir de una conceptualización de SRS que complejiza el análisis de la localización residencial, que no solamente la entiende como una mera ubicación en el espacio, sino que la pone en diálogo con el acceso diferenciado a los beneficios de la ciudad .En el contexto de la presente discusión, estos últimos incluyen la proximidad a fuentes de trabajo, el acceso a servicios públicos e infraestructura de calidad, facilidades de movilidad como proximidad a redes de transporte público y menores tiempos y costos de transporte, entre otros.

A partir de nociones como la “geografía de oportunidades” (Kaztman, 1999), es posible analizar cómo el acceso a recursos y oportunidades se encuentra condicionado por los procesos de diferenciación socioespacial en las ciudades. Una lectura de las aristas del fenómeno de SRS y el acceso diferencial a los beneficios de la ciudad que implica sería útil para contextualizar las ideas esbozadas aquí. En primer lugar, se debe señalar que las diferencias en cuanto a cobertura y calidad de infraestructura y servicios públicos básicos, tanto en Argentina como en el resto de la región, suelen estar vinculados con el nivel socioeconómico de los hogares del entorno (Adazko y Musante , 2011; PNUD, 2009).El vínculo entre SRS y la cobertura de las redes de transporte público también se torna relevante teniendo en cuenta la particularidad de este servicio urbano como un nexo a menudo imprescindible entre los lugares de residencia de las personas y fuentes de trabajo (Ainstein, 2001; Gutiérrez y Rearte, 2006). Asimismo, la problemática relación entre procesos de SRS y el mercado de trabajo también ha sido abordada en numerosas investigaciones, que han demostrado que en Argentina las personas que residen en barrios segregados tienen una menor probabilidad de acceder a empleos formales y de calidad (Perelman , 2011; Groisman y Suárez, 2010; PNUD, 2009). La fragmentación de los sistemas de educación y de salud también ha sido vinculada al fenómeno de la SRS.Con respecto a la educación, la evidencia que se halla en la literatura pone de relieve el impacto que tiene sobre el rendimiento escolar el hecho de asistir a un establecimiento educativo en contextos segregados y socialmente homogéneos (Krüger, 2013; PNUD, 2009; Groisman y Suárez, 2008). Por otra parte, a pesar del carácter universal del acceso a las prestaciones de salud en Argentina, se ha evidenciado que la distribución de los recursos e infraestructura de salud es ciertamente desigual y en gran medida refleja patrones de SRS (Adazko y Musante, 2011) .

El rol de las politicas habitacionales en la mitigacion del acceso desigual a la vivienda

Además de la cuestión de la SRS, cualquier discusión de las desigualdades sociales urbanas en Argentina ineludiblemente debe hacer referencia a las dificultades en torno al acceso a la vivienda como un aspecto clave en su estructuración. Cuestión que históricamente ha constituido un problema estructural en el país, el acceso restringido a la vivienda se ha expandido a incluir otras situaciones habitacionales deficitarias –en particular para los sectores populares– como la precariedad de la vivienda autoconstruida, la falta de regularización dominial, la infraestructura barrial inadecuada, y la pobre integración urbana, para nombrar solo algunos.Ante estos diversos problemas de vivienda y hábitat, se ha consolidado una serie de respuestas e problemas estatales a lo largo de la historia del país, conforme a lo que podría denominarse, en un sentido amplio, la política habitacional argentina (Fernández Wagner, 2015) . Las políticas habitacionales son habitualmente entendidas como acciones estatales que tienen la finalidad de reducir el déficit habitacional, principalmente para los grupos sociales con menores posibilidades de satisfacer sus habitacionales a través del mercado. Asimismo, el Estado puede llevar adelante este accionar a través de diversas modalidades: la construcción de viviendas nuevas (por lo general financiada por el Estado y realizada por empresas privadas) para su posterior adjudicación a particulares;el otorgamiento de créditos hipotecarios a tasas de interés subsidiadas (u otras interrupciones en el mercado de créditos); la ubicación gestionada por el sector público de viviendas en propiedad estatal; la extensión de beneficios impositivos a empresas que construyen viviendas para sectores de ingresos bajos, entre otras. Cualquiera sea la modalidad desplegada, el estudio de sus consecuencias debería contemplar los múltiples efectos que producen, más allá del impacto cuantitativo que pueda tener en términos de reducción del déficit habitacional. En ese sentido, se sostiene aquí que la segregación residencial es uno de los aspectos que debería abordar el estudio de las políticas habitacionales .

En la Argentina, la política habitacional ha sido históricamente dominada por un enfoque que prioriza la construcción de viviendas nuevas, privilegiando una relación estrecha con el sector concentrado de la construcción ( Fernández Wagner, 2015; Yujnovsky, 1984). Además, se destaca una histórica de políticas activas de provisión de suelo para este propósito. Numerosas investigaciones coinciden que, en cuanto a la producción de vivienda social con fondos públicos, la pretensión de construir el máximo númerode soluciones habitacionales con los recursos limitados disponibles lleva a una situación previsible: en muchos casos, estas viviendas son construidas en zonas donde el valor del suelo es menor, frecuentemente zonas periféricas con menor dotación de bienes y servicios públicos (Cuenya, 2015). De esta manera, se puede sostener que en el caso de esta modalidad de política habitacional, el precio de suelo constituye uno de los principales determinantes de la localización de vivienda social. Al mismo tiempo, se abren preguntas sobre el alcance limitado de estas políticas en términos de la reducción de otras desigualdades sociales derivadas de la inserción en el medio urbano, que en este trabajo son conceptualizadas en términos de SRS.

Para lograr más integrales , además de abordar el déficit habitacional, las políticas habitacionales podrían orientarse a reducir los efectos de las desigualdades socioespaciales urbanas y contemplarlas en su diseño y ejecución. Del Río y Duarte (2012:57) advierten que existe cierto consenso entre investigadores/as de la región sobre la necesidad de considerar el aspecto de la "localización" a la hora de evaluar críticamente cualquier intervención estatal cuyo objetivo es la reducción de desigualdades socio -habitacionales; o dicho de otro modo, “recuperar la dimensión espacial en el análisis de la política habitacional”.Este argumento da motivos para incorporar la noción de SRS como categoría central de análisis en la investigación política sobre habitacionales. Perseguir la finalidad de reducir el déficit habitacional sin duda debe ser una prioridad en sí mismo, particularmente en contextos con altos niveles de pobreza estructural e insuficiente desarrollo del mercado inmobiliario o crediticio.Sin embargo, se debe prestar atención además a lo que podrían desear los “efectos colaterales” de la política habitacional, debido al hecho que “al construir viviendas, proporcionar equipamientos sociales o redes de infraestructura el Estado incide en modo directo en la dinámica urbana” y de tal manera contribuir a la perpetuación de “oportunidades diferenciales de reproducción social para los residentes, de uno u otro lugar, de la ciudad” (Del Río, 2010:10). Para que la política habitacional no tenga repercusiones nocivas en relación a la reproducción de las desigualdades sociales en el largo plazo, no se pueden pensar en términos de construcción de viviendas sustraídas de su contexto urbano.Esto, entendiendo además que las unidades de vivienda no son reducibles a una simple cuantificación, sino que conformarán un elemento significativo en las realidades vividas por las personas que habitan en ellas. 

ABORDAJE METODOLÓGICO

Teniendo en cuenta las consideraciones de orden teórico-conceptual presentadas anteriormente, se procederá ahora a detallar la estrategia metodológica adoptada para intentar captar el vínculo entre la variable de localización de la vivienda social y el fenómeno de la SRS. Se optó por un enfoque metodológico cuantitativo; el análisis espacial excederá las técnicas cuantitativas de recolección y análisis de datos al espacio geográfico. Pero esto no tiene el fin de simplemente “presentar” o “mapear” los datos, sino de integrar la dimensión espacial de los datos a la investigación como una variable central. Con esto se debe aclarar que estarán ausentes de este texto la dimensión simbólica de la segregación y la visión de las personas acerca de estos procesos. pecado embargo, este enfoque es útil en tanto permite construir una visión global de las cuestiones delineadas anteriormente y constituye un punto de partida para una agenda de investigación más amplia.

Dicho eso, la estrategia metodológica consiste en dos etapas principales: en primer lugar, un análisis que permite caracterizar espacialmente el proceso de SRS en el área de estudio. En este artículo la metodología se ensaya aplicada al Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Por otro lado, un análisis que examina la localización de unidades de vivienda social para comprobar la existencia de patrones de concentración en su distribución a lo largo del área de estudio. Como se dijo arriba, en este trabajo se analizó las viviendas nuevas construidas en el marco del Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV) entre 2004 y 2019, ^[3]en base a la hipótesis trabajada en la literatura sobre el rol central del precio de suelo en la determinación de la localización de vivienda social. El resto de este apartado será dedicado a comentar con mayor precisión algunos aspectos de estas dos etapas en la estrategia metodológica.

En cuanto a las fuentes de datos, se merecen algunos comentarios breves. Para el estudio de la SRS se utilizaron datos censales georreferenciados: se recurrió al Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda (INDEC) ^[4] como principal fuente de información . Esto ofrece dos ventajas: en primer lugar, al ser un operativo de recolección de datos que abarca todo el universo de la población de un país, la información estadística que arroja puede ser considerada libre de error muestral. Por otro lado – y teniendo en cuenta que los principales objetivos de este trabajo se vinculan con la dimensión espacial de los datos – es deseable trabajar con los datos al mayor nivel de desagregación geográfica posible.Esto no solamente se debe a la necesidad de poder procesar los datos vinculados a la cartografía censal, sino que admite la flexibilidad necesaria para analizar las diferencias a pequeña escala.

También se ameritan unos comentarios sobre la variable utilizada en este trabajo para definir el nivel socioeconómico de los hogares . Siguiendo a Rodríguez (2017), ante la falta de información censal sobre los ingresos de los hogares, se optó por el uso de la variable máximo nivel educativo alcanzado por el/la jefe/a de hogar como indicador proxy del nivel socioeconómico, un indicador frecuentemente empleado en la literatura latinoamericana sobre SRS. Para facilitar el análisis de la SRS, se agruparon loshogares en dos categorías: hogares de nivel socioeconómico bajo (hogares “NSB”, que incluyen jefes/as de hogar con secundario incompleto o menos) o de nivel socioeconómico alto (hogares “NSA”, que incluyen jefes/as de hogar con secundario completo o más) ^[5] . Para todos los radios censales que abarcan el área de estudio, fue calculada la proporción de cada grupo. 

Para la localización de unidades de vivienda social, se obtuvieron datos de distintos organismos de la administración pública a nivel nacional y provincial. El mayor caudal de datos fue provisto por la Dirección de Gestión de la Información perteneciente a la Secretaría de la Vivienda del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación a fines de 2019, mediante una solicitud de acceso a la información pública, conforme a la Ley 27.275. A su vez, los datos fueron cruzados con información obtenida de organismos públicos provinciales, tales como la Dirección de Política Habitacional del Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires y el Instituto de Vivienda de la Ciudad (Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

La caracterización de la segregación residencial socioeconómica a través del análisis exploratorio de datos espaciales

El fenómeno de la segregación residencial ha sido un tema de interés dentro del campo de la sociología urbana desde principios del siglo XX. Desde el punto de vista metodológico, se ha debatido extensamente la forma más adecuada de medir este fenómeno, y se ha desarrollado una extensa batería de indicadores estadísticos para dar cuenta del nivel global de segregación residencial en una ciudad dada (Massey y Denton, 1988; Garrocho y Campos-Alanís, 2013). Massey y Denton (1988) revisan un conjunto de 20 índices utilizados para medir este fenómeno, y desarrollan una clasificación de los mismos según cinco dimensiones, argumentando que ninguno por sí solo es capaz de captar empíricamente la complejidad de la segregación residencial. ^[6]Sin embargo, el uso de estos indicadores “globales” ha sido cuestionado por diferentes autores, principalmente por su incapacidad de dar cuenta de la distribución espacial que caracteriza la segregación al interior del aglomerado urbano que se pretende estudiar (Massey y Denton, 1988; Wong , 1997; Reardon y O'Sullivan, 2004). Esto se debe al hecho de que estos índices se calculan sin considerar la relación que las unidades espaciales (los radios censales en este caso) tienen entre sí en el espacio. En palabras de Garrocho y Campos-Alanís (2013:274), estos índices “consideran significativamente que las unidades espaciales son independientes entre sí en el territorio, que no registran interrelaciones espaciales y que, por tanto, funcionan en un entorno abstracto no espacial y adimensional”.

Entonces, se puede apreciar la necesidad de utilizar indicadores estadísticos que integren limpiamente la dimensión espacial. Para tal fin, se recurrió al análisis exploratorio de datos espaciales (AEDE), un compendio de técnicas que buscan patrones de asociación entre las unidades espaciales en un conjunto de datos georreferenciados. Aquí, el concepto de autocorrelación espacial es fundamental, así como las herramientas estadísticas que han sido desarrolladas para dar cuenta de ella. De acuerdo con Siabato y Guzmán-Manrique (2019:2), la autocorrelación espacial se refiere al “grado de asociación que una variable desarrolla a través de un espacio definido como marco geográfico”.Esto, a su vez, permite revelar “el patrón en el comportamiento de la variable según la ubicación geográfica del dato” (Celemín, 2009:13). Por lo tanto, tomando la variable de nivel socioeconómico de los hogares, la autocorrelación espacial sirve como un indicador estadístico del nivel de heterogeneidad u homogeneidad socioeconómica de las distintas zonas residenciales del área de estudio. La ausencia de autocorrelación espacial, por otra parte, significaría que los valores de esta variable varían de forma aleatoria a lo largo del área de estudio.

Existen indicadores que miden la autocorrelación espacial, entre los cuales está el índice I de Moran. Este índice se interpreta al igual que el coeficiente de aceleración de Pearson, terminando que representa las relaciones entre valores de una misma variable, pero en diferentes unidades espaciales próximas entre sí (Siabato y Guzmán-Manrique, 2019). Valores positivos señalan un patrón de concentración espacial de valores similares de la variable seleccionada.Dado que su aplicación en este trabajo daría cuenta del nivel global de agrupamiento de grupos socioeconómicos en el espacio (indicado por valores similares de la variable en cuestión en unidades espaciales colindantes), un valor positivo indica que el grupo en cuestión “tiende a distribuirse de manera continua en el territorio, y por lo tanto revela segregación”, mientras que un valor negativo indicaría que el grupo se distribuye de manera discontinua (Garrocho y Campos-Alanís,

Sin embargo, para el análisis de SRS es fundamental poder indagar en las características de esta distribución ya su vez visualizar el comportamiento de la variable a través del espacio. Para tal fin, Anselin (1995) desarrolló una manera de descomponer el I de Moran para determinar la contribución de cada unidad espacial al valor total del índice, lo que denominó los Indicadores Locales de Autocorrelación Espacial (también conocidos como LISA, por sus siglas en inglés). Esto nos permite “identificar y estimar aglomeraciones espaciales (ie unidades espaciales autocorrelacionadas) estadísticamente significativas al interior de las zonas de estudio” (Garrocho y Campos-Alanís, 2013:282).Asimismo, podemos representarlas gráficamente a través de lo que se conoce como un mapa de calor o mapa de clusters, que identifica zonas contiguas con altos valores de la variable en cuestión y zonas contiguas de bajos valores (llamadas “zonas calientes” y “zonas frías ” respectivamente), que presentan autocorrelación espacial estadísticamente significativa. Dada la capacidad de aplicación de estas técnicas y su relevancia para la pregunta de investigación planteada en este trabajo, se adopta una estrategia de medición de la SRS a través del cálculo del I de Moran y la representación gráfica de los indicadores locales de autocorrelación espacial ( I de Morán Local).Este procedimiento fue realizado para el AMBA con los datos del Censo de 2001, dado que fue el último operativo censal antes de la implementación de la política pública bajo la lupa. Esto permitió la confección de un mapa de clusters que identifica las zonas en el AMBA que se concentran desproporcionadamente a los hogares de nivel socioeconómico bajo , y por lo tanto cumplen con la definición operativa de “zona segregada” utilizada aquí.

Operacionalización y análisis de la variable de localización de la vivienda social

Existen distintos enfoques posibles con respecto a la manera de representar y analizar la información sobre la localización de unidades de vivienda social. En el presente trabajo, se operacionaliza como un “fenómeno puntual”; es decir, un objeto cuya posición exacta puede ser registrada en un mapa como un punto. Esto permite el empleo de un rango de herramientas de análisis espacial que tienen el propósito de detectar patrones de concentración o dispersión en su distribución espacial.

Usando información sobre las unidades de vivienda nueva construida en el marco del PFCV entre 2004 y 2019, se georreferenciaron un total de 30.022 unidades en el área de estudio usando ArcMap 10.3. Cada uno de los proyectos/conjuntos fue geolocalizado de acuerdo al punto céntrico del polígono correspondiente a su predio. A la capa de puntos quedó una tabla de atributos mediante la eliminación de un código único a cada uno de los proyectos/conjuntos de vivienda. A cada punto le fue otorgado un peso de acuerdo a la cantidad de viviendas en el proyecto o conjunto.

Luego, se utilizarán herramientas geoestadísticas en ArcMap 10.3 para describir el proceso espacial puntual. Existe un proceso espacial puntual si “la distribución espacial [de los puntos] está estructurada de algún modo y, en caso afirmativo, adecuada son las reglas de ordenación a las que obedecen tales estructuras” (Santos Preciado y García Lázaro, 2008:221) . Los más procesos observados son el clustering (el agrupamiento de puntos más de lo que sería esperado en una distribución aleatoria hipotética) y la dispersión (lo contrario de aquél) (Frotheringham, Brundson y Charlton, 2000).

Para captar el proceso espacial puntual subyacente en la distribución de las viviendas, se recurrió a la estimación de densidades, una técnica que sirve para “estimar a posteriori cuál es la probabilidad de aparición de eventos en cada punto del área de estudio, a partir de la distribución de eventos observada” (Santos Preciado y García Lázaro, 2008:269). En particular, se optó por el uso de estimadores de densidad kernel, lo cual permitió estimar el valor de la función de probabilidad de forma continua a lo largo del área de estudio. En lugar de dividir el área de estudio en cuadrículasregulares y calcular la función de probabilidad en cada una de ellas, esta metodología define una ventana de referencia, de forma y tamaño fijo, y calcula el valor de la densidad de puntos observados dentro de esa ventana móvil en todas las coordenadas del área de estudio . La función de la probabilidad de aparición de los puntos se muestra a través de un mapa que representa la variación continua de su intensidad. La ejecución de este procedimiento arrojó un mapa con la estimación de densidad de unidades de vivienda social en el AMBA.

Limpiar por último, para captar vincularmente el entre la localización de las viviendas sociales y el análisis previo de la situación de SRS, se agregará a la capa de puntos un atributo para categorizar a cada unidad según el carácter socioeconómico de su entorno urbano. Esto se hizo mediante la asociación con la capa de I de Moran Local para generar una variable dicotómica que indicaba si la unidad se encontró en un radio censal que cumplió con la definición operativa de zona segregada (integraba en 2001 un cluster de radios con predominancia de hogares NSB con autocorrelación espacial estadísticamente significativa). A partir de esta categorización, fue posible calcular los porcentajes de viviendas sociales en cada tipo de entorno socioeconómico.Conceptualmente, esto sirve como una expresión de la probabilidad de que una unidad de vivienda social se encuentre en una zona segregada o en una zona con mayor nivel de heterogeneidad socioeconómica.      

RESULTADOS Y ANÁLISIS

Caracterización de la segregación residencial socioeconómica en el AMBA

En base a los datos censales georreferenciados del año 2001, se calculó el valor del I de Moran para el nivel socioeconómico de los hogares. Teniendo en cuenta los fines analíticos de este trabajo – es decir, detectar la SRS en términos de patrones de concentración de hogares según su nivel socioeconómico – se calculó este índice a partir de los porcentajes de hogares de nivel socioeconómico bajo (en adelante “hogares NSB ”) en cada radio censal.

La Figura 1 muestra el gráfico de dispersión del I de Moran. Dicho gráfico cruza el valor estandarizado del porcentaje de hogares NSB en cada unidad espacial con el valor de cada una de sus unidades vecinas. El valor de I para esta variable fue de 0,870, revelando un elevado grado de autocorrelación espacial de la variable, que a su vez da cuenta de un claro agrupamiento de radios censales con porcentajes similares de hogares NSB. 

Figura 1. Gráfico de dispersión del Índice I de Moran para la variable “porcentaje de hogares NSB” por radio censal. AMA, 2001.

Fuente: Elaboración propia en GeoDa sobre datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas (INDEC), 2001.

En cuanto a los indicadores locales de autocorrelación espacial y el correspondiente “mapa de clusters”, el producto de este procedimiento se presenta en la Figura 2 . Las áreas de color rojo representan agrupaciones de radios censales con altos porcentajes de hogares NSB, donde la autocorrelación espacial de los valores es estadísticamente significativa. Según la definición operativa de SRS adoptada, estas zonas se consideran segregadas en tanto son homogéneas en términos de los valores del indicador de nivel socioeconómico seleccionado. Observando la distribución de estos clusters, se puede observar su predominancia en las zonas sur y oeste del AMBA.Aunque existe (y seguramente existe) diferenciación al interior de estas zonas a una escala menor, estas son las zonas que cumplen con la definición operacional de zonas segregadas tomando como marco de referencia la escala metropolitana, con lo cual se puede inferir que se tratan de aquellas zonas que concentran no solamente desventajas sociales, sino también desventajas territoriales.

A su vez, observamos también clusters extensos de radios censales con bajos porcentajes de hogares NSB, principalmente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (salvando algunas zonas al sur de la ciudad) y la zona norte del AMBA, aunque también se encuentran en algunos ejes bien definidos que se extienden hacia el sur y el oeste del área metropolitana. Las áreas que son identificadas en el mapa como “no significativas” en términos de autocorrelación espacial estarían indicando zonas de mayor mezcla social en cuanto a su nivel socioeconómico. Por su parte, los colores más claros señalan los radios censales que rompen el patrón de autocorrelación espacial de su entorno; es decir, son radios que tienen un porcentaje alto de hogares NSB próximos a clústeresde porcentajes bajos, o viceversa.     

Figura 2. Mapa de clusters, porcentaje de hogares NSB por radio censal. AMA, 2001

Fuente: Elaboración propia en ArcMap 10.3 sobre datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas (INDEC), 2001.

Caracterización del patrón puntual de vivienda social en el AMBA

En este apartado se presenta y se comenta el análisis del proceso puntual espacial que subyace la distribución de unidades de vivienda social en el área de estudio. Teniendo en cuenta la discusión anterior, se puede esperar la presencia de zonas de alta concentración de vivienda social en el AMBA. En el mapa de estimadores de densidad kernel que se encuentra en la Figura 3 , las áreas verdes representan clusters de unidades de vivienda social, con los tonos más oscuros que indican mayor densidad. Si bien pueden registrarse viviendas sociales en las áreas en blanco, no integran clusters estadísticamente significativos.

Figura 3. Estimadores de densidad kernel, viviendas del PFCV en el AMBA.

Fuente: Elaboración propia en ArcMap 10.3.

Tal como puede observarse, la mayoría de los clusters de vivienda social en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se encuentran en la zona sur, que es al mismo tiempo la única parte de la ciudad capital que tiene zonas homogéneas de nivel socioeconómico bajo. En ese sentido, mirando la distribución en base al número total de unidades, el 63% de las unidades se encuentran en zonas segregadas (ver la Tabla 1 ). La presencia de clusters de vivienda social en el Conurbano es más difundida, y es aún más fuerte la asociación entre la localización de las viviendas y su entorno socioeconómico – en el Conurbano Bonaerense, el 83% de las unidades de vivienda social se ubican en radios censales que integran zonas socioeconómicamente homogéneas de NSB.   

Tabla 1. Distribución de unidades de vivienda social según clusters de hogares NSB, AMBA.

Fuente: Elaboracion propia

La Figura 4 demuestra la superposición de los dos mapas previamente comentados, y permite apreciar la evidencia de coincidencia entre los dos procesos espaciales analizados a lo largo del trabajo analizado: por un lado, la segregación residencial socioeconómica, y por otro la concentración de vivienda social. Asimismo, la Tabla 1 revela la distribución de las unidades de vivienda social (sobre el total, no solamente tomando aquellas que se encuentran agrupadas espacialmente) según el carácter socioeconómico predominante de la zona en la cual se insertan.

Leídas en conjunto, la Figura 4 y la Tabla 1 permiten sostener que la abrumadora mayoría de unidades de vivienda social de la política en cuestión se encuentran en zonas socialmente homogéneas del AMBA, en tanto residen en ellas principalmente hogares de nivel socioeconómico bajo. Esto responde en gran medida la pregunta principal del trabajo con respecto a la localización de viviendas sociales producidas en el marco de políticas habitacionales que priorizan la construcción de unidades nuevas y su vínculo con los procesos de SRS. Para un hogar que vive en una vivienda social construida en el marco del PFCV en el AMBA, la probabilidad de que resida en un entorno segregado es con gran capacidad.  

Figura 4. Mapa de estimadores de densidad kernel de viviendas del PFCV y clusters de nivel socioeconómico (2001), AMBA.

Fuente: Elaboración propia en ArcMap 10.3.

REFLEXIONES FINALES

Los datos analizados aquí deben ser interpretados a la luz de la discusión que se desarrolló al inicio del trabajo con respecto a las implicancias de la SRS para la reproducción de las desigualdades sociales. Aunque los resultados arrojados por el análisis espacial no constituyen en sí evidencia concluyente sobre las diversas aristas de este vínculo, demuestran empíricamente su existencia y dan indicios de la fuerza de su correlación. Por lo tanto, abren diversos interrogantes que son relevantes no solamente a la investigación sobre temas relacionados, sino que además constituyen un aporte clave al diseño, implementación y evaluación de las políticas habitacionales. Dicho eso, el presente análisis apoya la idea de una imperante necesidad de integrar la cuestión de la segregación residencial socioeconómica a las políticas públicas destinadas a mitigar las desigualdades socio-espaciales y el acceso a la vivienda para los sectores populares.            

No obstante, nada de lo anterior tiene la finalidad de insinuar que las intervenciones estatales destinadas a reducir el déficit habitacional que reproducen patrones de segregación son inherentemente dañinas para las personas que no logran acceder a una vivienda digna por otra vía y por ende no deberían llevarse a cabo. Más que nada, se trata de un argumento a favor de la profundización de las políticas habitacionales a partir de la noción de la integralidad o la inclusión, a fin de que incorporen dimensiones como la localización de la vivienda social y la calidad de su inserción en la ciudad como elementos explícitos en el diseño de estas políticas. Tal como se ha sugerido anteriormente, esto requerirá la priorización y el desarrollo de otras modalidades de política habitacional que no dependan tanto de la disponibilidad y precio del suelo, y que al mismo tiempo promuevan una mayor mezcla social y que aseguren el acceso a los beneficios de la ciudad para su población destinataria.

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